Stránky Ludwiga von Misese Morava a Čechy

Byrokracie

Mises rozumí ve své knize Byrokracie pod pojmem byrokracie (byrokratický management) následující: „Byrokratický management je řízením, které spočívá v podřízení se podrobným pravidlům a regulacím, jež stanovuje nadřízený orgán.“ [1]. Jinými slovy iniciativa podřízeného se musí na rozdíl od (tržního) ziskového managementu více spoutat. Mises sám nepovažuje byrokracii samu o sobě za špatnou, ani dobrou. Říká, že v některých oblastech jsou byrokratické metody nezbytně nutné [2]. Upozorňuje však na expanzi byrokratického managementu do dalších sfér lidských činností (podnikání, soukromé a občanské sféry). Na nahrazování ziskového managementu byrokratickým managementem [3]. Fungování byrokratického managementu, spojeného nedílně se státem případně obcemi, je od ziskového managementu zásadně odlišné. Není zde žádný výkaz zisků a ztrát. Pokud někdo plýtvá s penězi firmy, ohrožuje dosažení zisku té části firmy, kterou spravuje, snižuje zisk firmy jako celku a ohrožuje své vlastní zájmy (svoji pracovní pozici, příjmy atd.). V případě veřejné organizace je tomu jinak: "Ve veřejné správě neexistuje pojítko mezi příjmy a výdaji. Veřejné služby pouze utrácejí peníze." [4]. Příjem není získáván prodejem zboží a služeb na trhu, je získáván díky vynucování zákonů (Pozn.: Samotné náklady samozřejmě o možné ceně nic neříkají - cena je dána poptávkou a nabídkou.). Příjem tak nesouvisí přímo s poskytovaným produktem. Pokud se však nezískávají příjmy za zboží a služby jejich prodejem, znamená to následující: "Byrokratický management je metoda řízení uplatňovaná v oblasti správních vztahů, jejíž výsledek nemá na trhu peněžní hodnotu [to neznamená, že nemá vůbec žádnou hodnotu, pozn. autora]." [5]. Pro daný produkt neexistuje skutečná cena. A nemění na tom nic ani skutečnost, že některé zboží a služby jsou vládou prodávány za nějakou úředně stanovenou (zpravidla asi za nízkou) arbitrární cenu. Mises proto mohl svoji definici byrokratického managementu doplnit o velmi důležitý dodatek: "Byrokratický management je řízení vztahů, které nemůže být ověřeno ekonomickou kalkulací." [6]. Dokáže si s tím byrokratický management nějak poradit?

Byrokratický management musí řešit podobně jako ziskový management problémy, které plynou ze vzácnosti výrobních faktorů: „...každá služba může být zlepšena pomocí zvýšení výdajů. Bez ohledu na možný skvělý stav nemocnic, podzemní dráhy či vodovodních služeb by manažer vždy dokázal tyto služby zdokonalit, jen kdyby měl k dispozici potřebné prostředky.“ [7]. Je nasnadě, že kdyby měl manažer-byrokrat volnou ruku, staly by se náklady pro veřejné rozpočty neúnosné, a proto: „...jediným prostředkem, jak učinit manažera odpovědným jeho nadřízenému - státní pokladně - je omezit jeho svévoli pomocí pravidel a předpisů.“ [8]. Krátce řečeno je nutné zavést byrokracii. Problém vzácnosti je tedy tímto více či méně vyřešen. Naneštěstí zavedení byrokracie však neřeší problém toho, co se vzácnými výrobními faktory přednostně produkovat, tak aby byly nejnaléhavější potřeby občanů uspokojeny. Problém s nemožností provádět ekonomickou kalkulaci je pro byrokracii neřešitelný, protože: „Tam kde nejsou trhy a následkem toho ani tržní ceny výrobních faktorů, nemáme žádné prvky kalkulace.“ [9]. Nemáme-li možnost použít kalkulace, nejsme schopni říci, zda naplánovaný a provedený projekt (z nespočetně jiných projektů), se nejlépe hodil k uspokojení nejnaléhavějších potřeb občanů. „Úspěch a nezdar zůstávají nerozeznány ve tmě.“ [10]. Srozumitelněji řečeno: „V případě hodnocení užitečnosti služeb úřadu však žádný způsob zjištění úspěšnosti či nezdaru pomocí kalkulace nemáme.“ [11]. Podobné je to i se státním podnikem a rozdílným vnímáním ztráty u něj a u čistě soukromého podniku [12]. Dodejme, že pokud by měl manažer-byrokrat volnou ruku, což se někdy může stát, tak by si mohl dělat, co bude chtít.

Vliv byrokracie na průběh produkce v rámci socialistického hospodářství

Jak Mises píše, tak problém vzácnosti je byrokracií více či méně vyřešen, ale zavedení byrokracie neřeší problém toho, co se vzácnými výrobními faktory přednostně produkovat, tak aby byly nejnaléhavější potřeby občanů uspokojeny. V tomto příspěvku se podíváme na to, že zavedení byrokracie má i negativní vliv na průběh již (arbitrárně schválené) produkce v rámci socialistického hospodářství a i na produkci toho, co kryje potřeby vládců. Samotná byrokracie je totiž zdrojem pravidel a předpisů, které mají učinit manažera odpovědným jeho nadřízenému (oné státní pokladně) a omezit jeho svévoli. Pravidla a předpisy určují, co smí či nesmí manažer dělat. A do jisté míry se vyskytují i v soukromém sektoru, i když zde mají menší význam, protože to, co je zde hlavně sledováno je výkaz zisků a ztrát z výrobních faktorů, které byly manažerovi svěřeny. Navíc tyto pravidla a předpisy jsou tvořeny na úrovní majitele či správce podniku, čili blízko zdroje problémů. Zatímco v socialistickém systému jde o pravidla a předpisy vytvářené na úrovni fýrera, diktátorských demokratických rad, centrální plánovací či alespoň oborové komise. Jde tedy o orgány, které jsou umístěny značně "výše" a "dále" od konkrétního manažera a problému.

Obecně je  lidské jednání doprovázeno informacemi, které jsou principiálně subjektivní (subjektivně vnímané), praktické (čili nikoliv vědecké a teoretické), rozptýlené a obtížně sdělitelné. Co je však ještě podstatnější, je to, že lidé při své činnosti objevují další nové subjektivní, praktické, rozptýlené a obtížně sdělitelné informace. Tyto objevy mění hodnotu starých informací (některé stoupnou na významu a jiné se naopak stanou méně významné či zcela nevýznamné), což zároveň mění i vnímání cílů, kteří lidé chtějí dosáhnout. Tomu se přizpůsobuje nakládání s prostředky, které lidé mají k dosažení cílů, a tím se opět mění význam informací a objevují se nové informace a tak pořád dokola. Nejinak je tomu v případě manažera na manažerské pozici ve státním podniku v socialistické ekonomice (veřejné vlastnictví výrobních prostředků) a v případě tamějších zaměstnanců. Jde-li třeba o výrobní podnik, tak se informace týkají výroby, surovin, polotovarů, distribuce, náhradních součástí, strojů, nástrojů, balení, řízení, úklidu apod. Jak lidé v daném podniku plánují a pracují, tak vznikají nové informace, které je nutné někdy sdělit vyšším místům, a někdy mohou být vyřešeny přímo pracovníky. Zákonitě však dojde k situacím, kdy tyto nové informace musí být postoupeny manažerovi, který musí rozhodnout, co dále. Ovšem tento manažer bude v socialistickém podniku spoután četnými byrokratickými pravidly a předpisy. Pokud daná pravidla a předpisy daný problém pokrývají, tak není moc, co řešit. Ovšem pevná byrokratická pravidla a předpisy nejsou sto pokrýt veškeré případy, které mohou nastat, a které nastávají. Kdyby tomu tak bylo, tak by fýrerové, diktátorské rady, centrální plánovací či alespoň oborové komise museli být vševědoucí. Měli by tedy božské vlastnosti. Nejsou-li tyto orgány socialistické diktatury vševědoucí, tak bude platit, že pevná byrokratická pravidla a předpisy nejsou sto pokrýt veškeré případy, které mohou v daném podniku nastat, a které nastávají. Tím pádem je buď manažerovi umožněno v těchto věcech dělat si, co chce anebo je přijato nějaké obecné pravidlo či předpis, které přikážou manažerovi - tehdy, když není jasné, co dělat  kontaktovat své nadřízené, a tito budou muset kontaktovat vrcholové diktátorské orgány řízení socialistické ekonomiky. Ty se však potýkají s nedostatkem relevantních informací, protože neznají detailně podmínky daného podniku a rozhodují dosti na slepo, či podle toho, jak se kdo zalíbí nebo umí lépe řečnit. Zároveň tento proces dlouho trvá. Například prosazení nové myšlenky do státního plánu trvalo v ČSSR za minulého režimu až 7 let [13]. Nekompetentní rozhodnutí a časová ztráty pak povedou ke vzniku diskooridnací ve výrobě v daném podniku. A to proto, že díky nedořešeným problémům se bude muset část výroby nebo celá výroba odložit a počkat na dořešení. Nedostupné rozhodnutí je totiž nutné k tomu, aby byly dány dohromady komplementární výrobní faktory či aby byly vůbec tyto faktory pro výrobu zajištěny.

To není ještě vše. Dalším problémem je to, že centrum bude muset přeplánovat ekonomické aktivity vstupních a navazujících výrob a služeb. To také zabere nějaký čas a navíc by o tom mělo být rozhodnuto spolu se změnou v našem ilustrativním podniku. V socialistických ekonomikách hitlerovsko-stalinistického typu může být problémem i to, že manažeři a pracovníci mají větší strach pravidla a předpisy obcházet anebo samostatně jednat ve věcech, kterých se pravidla a předpisy netýkají (i když se tak i někdy dělo). Pro příklad to uvádí vynikající expert na centrálně plánované socialistické hospodářství nacionálně socialistického Německa ekonom W. Eucken: "…v moderní průmyslové výrobě je potřeba tolik různorodých materiálů a součástek, že přes veškerou standardizaci je pro centrální úřady nemožné udržet si o nich přehled. Například jeden strojní podnik dokončil výrobu strojů přesně tak, jak mu bylo přikázáno. Nemohl je však odeslat, protože mu chyběly hřebíky na zatlučení beden. Stávalo se, že vedoucí, který přesně dbal předpisů, musel čekat s odesláním hotových strojů celé měsíce, než mu byly na jeho žádost plánovacím úřadem hřebíky přiděleny... Dostali jsme se nyní k důležité obecné otázce: může takový komplikovaný proces, jako je moderní průmyslová výroba být řízen pouze metodami centrálního plánování?“ [14].

Výše uvedené ohledně předpisů a pravidel si můžeme představit na následujícím příkladu. Máme továrnu, která vyrábí na soustruzích obráběné kovové rotační součásti. Předpisy stanoví jaký druh materiálu a nástrojů bude použit. Do podniku přijde dodávka nového materiálu (jiný materiál není k dispozici, protože kvalita železné rudy z těženého ložiska se změnila) a soustružníci vesele obrábí, ale zjistí, že se jim vytváří dlouhá plynulá tříska, která zabírá mnoho prostoru a ohrožuje obsluhu strojů. Přičemž však stávající pravidla a předpisy o tomto peoblému nic neuvádí. Je vznesen dotaz k manažerovi s tím, že řešení spočívá v tom, že nástroj bude mít břitovou destičku s utvářečem třísky anebo se použijí jiné řezné podmínky, které ovšem vedou k poklesu produkce o řekněme 20 %. Manažer zjistí, že v jeho pravidlech a předpisech o tom také nic nestojí. Požádá tedy o rozhodnutí nadřízené orgány. Ty věc musí projednat a schválit a musí přeplánovat výrobu buď v oblasti výroby obráběcích nástrojů včetně potřebných vstupů a v oblastech výroby těchto vstupů a vstupů těchto vstupů apod. Dále v oblastech, které budou zkráceny tím, že oblast výroby obráběcích nástrojů dostane další materiály a jiné stroje apod. Anebo v případě poklesu rozsahu výroby z našeho státního obráběcího podniku bude muset přeplánovat výrobu v navazujících výrobách a ve výrobách komplementárních statků. Vše je nutné přeplánovat často i s ohledem na zaměstnanost. Pokud by došlo k rozhodnutí nic nedělat a nechat třísku kynout tak jak je, tak je potřeba zajistit další ochranné pomůcky pro zaměstnance a odvoz většího objemového množství odpadu zpátky do hutí (tříska je neskladná), což také vyžaduje nějakou změnu ve vstupech a výstupech a tedy nutnost rozhodnutí a plánu. Konečně je možné se podívat na dodavatele materiálu k obrábění (huť) a říci mu, že daný nový materiál na obrobky je nepřijatelný a musí být nahrazen jiným. To ovšem vyvolá v tomto oboru tlak na rozhodnutí a pohyb ohledně vstupů, výstupů a zaměstnanosti. Než se vše tak stane a přeplánování vstoupí do fáze udělení rozkazu, tak manažer našeho obráběcího podniku nahlédne do pravidel a předpisů a zjistí, že výroba v jeho podniku bude pokračovat na 80 %. Tím dojde k diskoordinaci ve výrobě, která způsobí, že výrobky v navazujících odvětvích budou z důvodu chybějícího komplementárního statku - kovové rotační součásti, který je nutný k jejich dokončení - chybět. Úkol a plán tak nebude splněn. Není zde žádný podnikatel, který by svým jednáním a objevováním této situace využil a třeba pomocí pokrytí nedostatku břitových destiček s utvářečem (například dovoz břitových destiček s utvářečem ze zahraničí či využití jejich stávající zásoby, kterou si uschoval anebo ji našel u některého výrobce) dosáhl zisku a rozšířil svůj soukromý majetek. Naopak jsou tu byrokratická pravidla a předpisy, které nepokrývají nově vzniklý problém, ale zároveň svazují iniciativu manažera a pracujících.

Byrokratické pravidla a předpisy jako tvůrci nových informací a problémů

Byrokratická pravidla a předpisy nejsou sto si poradit s informacemi a situacemi, které v době, kdy jsou tyto přijímány nejsou známé. Navíc změny těchto pravidel a předpisů, které dříve anebo později musí nastat, budou sami v některých plánech a činnostech vytvářet nové informace a situace, které bude nutné řešit. Konečně praktická aplikace stávajících byrokratických pravidel a předpisů povede ke vzniku nových situací a tvorbě nových informací, které dříve nebyly známy. Pro příklad třeba aplikace nějakého byrokratického pravidla na novou výrobu nebo na změnu ve vstupech povede k tomu, že daná výroba nemůže být vůbec realizována anebo bude realizována s podstatnými obtížemi. Tato nová situace a z ní plynoucí informace budou muset být předloženy manažerem centrálnímu plánovacímu orgánu k vyřešení.

Černý trh, diskoordinace zasahující vládce

Černý trh či "jánabráchovství" může tuto situaci někdy napravit. Náš manažer socialistického podniku by se mohl de facto nelegálně pokusiti si obstarat břitové nástroje či břitové destičky s utvářeči v národním podniku vyrábějícím tyto věci třeba v sousedním městě. To však už znamená určitý vznik neoblíbeného trhu, v tomto případě černého trhu. Vznik "černotřžních" cen, korupce, příjmové diferenciace, veksláků, zbohatlíků apod. Ovšem také trhu, který je silně zdeformován, a kde nelze závazky řádně právně vymáhat, ale kde se lze setkat s vymáháním na hraně či zahranou kriminality a hrozí zde i riziko trestu.

Jak je také z předchozího výkladu patrné, tak bude docházet k diskoordinacím v produkci, které budou mít za následek to, že potřeby a přání samotných vládců nebudou relativně plynule uspokojována. A to nejen díky neexistenci soukromého vlastnictví a jednajících podnikatelů, kteří chtějí svoje soukromé vlastnictví rozšířit. Ale bude se tak dít i díky existencí přísné byrokracie v podobě pravidel a předpisů. Tím pádem cílů fýrera, diktátorských demokratických rad, centrálních plánovacích komisí bude dosaženo později a s většími náklady než třeba za situace intervencionistického hospodářství.

Někdo by mohl navrhnout únik z problému v podobě byrokracie pomocí lidové samosprávy pro jednotlivé podniky, družstva či komunity či pomocí posílení rozhodovací samostatnosti manažerů. V omezené velikosti podniku, družstva či komunity by mohla byrokratická pravidla a předpisy celkem slušně fungovat, protože by byla blízko zdroje jednání, stejně jako rozhodující lidé a mohla by být pružně měněna. Takové opatření má však to úskalí, že pokud by takovéto podniky, družstva a komunity a manažeři dostali výrazný rozsah samosprávy, tak by fýrer, diktátorské demokratické rady, centrální plánovací či alespoň oborové komise de facto přestali hospodářství plánovat a řídit. Dojde-li například k objevení nové informace ohledně toho, že nějaká výroba se musí omezit a bude omezena. Tak to bude mít dopad na ty podniky, které odebírají produkty tohoto podniku. Stejně tak na podniky, které tomuto samosprávnému podniku dodávají suroviny, polotovary a služby. Přičemž však plánovací centrum nebude mít možnost tento fakt nijak ovlivnit. Nemluvě o tvorbě plánů v situaci, kdy není vlastně jasné, jaké produkty, v jakém množství, kvalitě a pomocí kolika surovin a polotovarů a pracovníků budou samosprávné podniky vyrábět. Nemožnost centrálního plánování by však znamenala, že mezi samosprávnými podniky by vznikl normální trh. Samosprávné podniky nebudou také chtít zaměstnat každého, zejména ty, kteří jsou nepřizpůsobiví anebo rizikoví. Tito lidé se budou muset polepšit a cenově se podbízet.

[1] Mises, s. 76.
[2] Ibid, s. 75, podobně i s. 49.
[3] Ibid, s. 75.
[4] Ibid, s. 77.
[5] Ibid, s. 78.
[6] Ibid, s. 79.
[7] Ibid, s. 92-93.
[8] Ibid, s. 93.
[9] Ibid, s. 59.
[10] Ibid, s. 61, podobně i s. 151.
[11] Ibid, s. 153.
[12] Ibid, s. 91-2.
[13] Matoušek, s. 165.
[14] Eucken, s. 15 (stránky nečíslovány).

Literatura:

* EUCKEN, W. O teorii centrálně řízené ekonomiky: Analýza německého experimentu, Část I. [online]. Dostupný z (přístup III/2015): http://www.bastiat.kvalitne.cz/jine_texty.htm, překlad V. Krupa.
* MATOUŠEK, O. aj. Základy sociální práce. Praha: Portál 2012, ISBN 978-80-262-0211-0.
* MISES, v. L. Byrokracie. Praha: Liberální institut 2002, ISBN 80-86389-22-7.